Wyrok NSA z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. I OSK 1694/22

Brak dokumentów w aktach sprawy po upływie wielu lat od ich wytworzenia nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli nie można jednoznacznie wykazać rażącego naruszenia prawa w świetle enumeratywnie wyliczonych wad w art. 156 § 1 k.p.a., zwłaszcza w kontekście zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a.

Dnia 9 listopada 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2403/21 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2022 r., I SA/Wa 2403/21 oddalił skargę E. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku E. T. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy U. z [...] stycznia 1987 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w powyższej części. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że decyzją z [...] stycznia 1987 r. Naczelnik Gminy U. orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w zamian za emeryturę gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,54 ha, położonego we wsiach W. i H., stanowiącego własność A. T. Pismem z [...] października 2019 r. E. T., będąca następcą prawnym A. T., wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy U. z [...] stycznia 1987 r., w części dotyczącej działki nr [...]. E. T. podniosła, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 51 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U.1982.40.268 ze zm.), dalej jako "u.s.r.i.", przez bezpodstawne przyjęcie, że brak było następców A. T. spełniających warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego. Rozpatrując sprawę Minister stwierdził, że legitymacja wnioskodawczyni ustalona została na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] czerwca 2009 r., [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po A. T. przez: T. P., E. T., M G. i K. M. Nadto organ wskazał, że w prowadzonej sprawie nie udało się odnaleźć dokumentów źródłowych będących podstawą wydania decyzji Naczelnika Gminy U. z [...] stycznia 1987 r. Dokumentów tych brak również w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz w Archiwum Narodowym w K. Oddział w N. Minister wyjaśnił, że decyzja Naczelnika Gminy U. wydana została na podstawie przepisów ww. ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zgodnie z art. 51 tej ustawy, gospodarstwo rolne przekazywane było Państwu: 1) na wniosek rolnika; 2) w przypadku braku następcy lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia. Badając pierwszą z ww. przesłanek organ nadzoru zauważył, że w aktach sprawy brak jest wniosku A. T., w którym wyraziła ona wolę przekazania swojego gospodarstwa na własność Państwa. Jednakże fakt, że nie zachowały się akta postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją nie oznacza, że wniosek taki w ogóle nie został złożony. Z samej treści decyzji Naczelnika Gminy U. wynika bowiem, że A. T. zwróciła się do urzędu z wnioskiem o przejęcie gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa. Minister uznał, że docelowym nabywcą gruntów A. T. był jednak Skarb Państwa, a nie któryś z jej następców. W tym zakresie Minister wskazał, iż występująca w sprawie rozbieżność może wynikać z faktu, że decyzja ZUS została wydana w maju 1985 r., tj. dwa lata przed wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa A. T. Rozbieżność dotycząca wnioskowanego przez A. T. sposobu przekazania gospodarstwa w 1985 r., który miał nastąpić na rzecz następcy oraz ostatecznego przejęcia jej gruntów w 1987 r na rzecz Skarb Państwa – zdaniem organu nadzoru – może wynikać z tego, że A. T. zmodyfikowała swój wniosek w trakcie prowadzonego postępowania (np. po ustaleniu, że następcy nie spełniają ustawowych warunków albo odmówili przejęcia gospodarstwa). Zawieszenie wypłaty emerytury w 1985 r. mogło nastąpić na skutek tego, że A.T. pomimo pierwotnego zamiaru przekazania gospodarstwa rolnego następcy wciąż prowadziła gospodarstwo rolne (art. 37 ust. 1 u.s.r.i.) albo następca nie podjął się prowadzenia gospodarstwa rolnego (art. 37 ust. 2 u.s.r.i.), co uzasadniałoby tezę o braku następcy, który spełniał warunki do przejęcia gospodarstwa i był gotowy to gospodarstwo przejąć. Ostatecznie w 1987 r. gospodarstwo przejęto na własność Skarbu Państwa, dzięki czemu A. T. otrzymała świadczenie emerytalne. W ocenie Ministra, skoro właścicielka wyraziła zgodę na przejęcie gospodarstwa, a przejęcie nastąpiło w zamian za uzyskanie prawa do emerytury (swoista ekwiwalentność), to nie można uznać aby skutki społeczno-gospodarcze decyzji były nie do pogodzenia z wymogami praworządności. Badając drugą z ww. przesłanek przejęcia gospodarstwa organ wskazał, że z treści decyzji Naczelnika Gminy U. wynika, iż właścicielka gospodarstwa nie miała możliwości przekazania go następcom. Okoliczność braku uprawnionych do przejęcia gospodarstwa następców A. T. potwierdza również sformułowanie zawarte w ww. decyzji Naczelnika, które brzmi: "w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że wymieniona na wstępie właścicielka nie posiada następców, w związku z tym należało orzec o przejęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa". Minister podniósł, że fakt bycia następcą prawnym (spadkobiercą) nie jest tożsamy następstwem uprawniającym do przejęcia gospodarstwa rolnego. W ocenie organu nadzoru, skoro nie zachowały się dokumenty archiwalne, to nie można uznać – jak twierdzi E. T. – że w toku postępowania Naczelnik U. nie wytworzył żadnych dokumentów, a zatem w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego na okoliczność istnienia następcy. Na skutek upływu czasu (ponad 30 lat) i reform administracyjnych państwa w latach 1990 – 1999, istnieją obiektywne trudności w odnalezieniu archiwalnej dokumentacji. Nie pozwalają one jednak na przyjęcie tezy, że w sprawie przejęcia gruntów od A. T. nie wytworzono żadnych dokumentów. Nie ma podstaw, aby tylko z powodu nieodnalezienia dokumentacji zakładać, że organ administracji działał wadliwie. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że byli następcy spełniający warunki do przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego, Minister wskazał, że Naczelnik Gminy U. podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie działał na podstawie dostępnych na dzień wydania skarżonej decyzji dokumentów. Na ich podstawie ustalił, że zachodzą przesłanki do przejęcia przedmiotowych gruntów na rzecz Państwa, tj. w trybie art. 51 u.s.r.i. Przeciwne twierdzenia skarżącej nie mogą obecnie podważyć ustaleń zawartych w kwestionowanej decyzji.