Wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2017 r., sygn. II SA/Kr 238/17

Budowlane prawo

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. R. i M. R. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 15 grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 23 marca 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 K.p.a. nakazał J. R. wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 14 x 7 m, posadowionego na działkach numer [...], [...] i [...] w miejscowości [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu [...] września 2010 r. PINB w obecności J. i M. R. przeprowadził oględziny obiektów budowlanych położonych na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...] w [...]. Na działce nr ewid. [...] stwierdzono posadowienie budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej pokrytego dachem dwuspadowym, krycie dachówką. Wymiary budynku wynoszą 14 x 7 wys. do kalenicy 5,50, budynek posadowiony jest na płycie betonowej. Odległość budynku od działki sąsiedniej wynosi 1, 50 m. J. R. oświadczył, iż jest inwestorem budynku posadowionego na działce [...] , a właścicielem działki jest S. W. Inwestor nie przedstawił zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego na realizację powyższego przedsięwzięcia. Sporządzono dokumentację fotograficzną. Pismem z dnia 14 grudnia 2010 r. Wójt Gminy Tokarnia poinformował PINB, iż działka nr [...] położona w [...] znajduje się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Tokarnia Nr XVIIJ/103/04 z dnia 11 października 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tokarnia obejmującego miejscowości Bogdanówka, Krzczonów, Skomielna Cz., Tokarnia, Więciorka i Zawadka. Teren, na którym położona jest powyższa działka został oznaczony symbolem "2MU Z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wraz z programem usługowym". W dniu 10 marca 2011 r. PINB w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych z wykonaniem obiektu budowlanego na działce nr [...] położonej w [...] i zobowiązał inwestora J. R. do przedłożenia wymienionych w postanowieniu dokumentów w terminie do dnia 30 września 2011 roku. Postanowieniem z dnia 24 października 2011 r. organ I instancji przedłużył powyższy termin do dnia 30 marca 2012 r. W dniu 1 czerwca 2012 r. PINB w [...] w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wydał decyzje, która nakazał inwestorowi wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego posadowionego na działce numer [...] położonej w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 21 lutego 2013 r. uchylił skarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W decyzji organ II instancji wskazał, iż w materiale dowodowym zgromadzonym przez PINB podczas postępowania wyjaśniającego brak jest dowodów, w oparciu o które można wskazać datę zakończenia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego. Zastrzeżenia organu wyższego stopnia wzbudziło wskazanie osoby zobowiązanej do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji stwierdził, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż właścicielem działki numer [...] jest K. F. i M. F.. W dniu 12.02.2015 r. K. F. oświadczył, iż działka [...] położona w [...], na podstawie umowy zamiany zawartej [...] .06.2003 r., stałą się własnością J. R. K. F. przedstawił akt notarialny, z którego wynika, iż własność ww. działki została przeniesiona na J. R. i M. R . Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów właścicielem działki numer [...] jest W. S. W. S. przedstawił akt notarialny [...] .10.1994, z którego wynika, iż jest właścicielem działki numer [...] w [...]. Z wypisu z rejestru gruntów wynika również, iż właścicielami działki numer [...] jest Skarb Państwa, a zarządcą trwałym jest Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...]. Z wypisu sporządzonego [...] .02.2015 r. z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tokarnia zatwierdzonego Uchwała Rady Gminy Tokarnia Nr XVIII/103/04 z dnia 11.10.2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tokarnia obejmującego miejscowości Bogdanówka, Krzczonów, Skomielna Czarna, Tokarnia Wieciórka i Zawadka wynika, iż działki nr [...], [...] położone w [...] leżą w terenach mieszkalnictwa i usług symbol planu 5MU. Podstawowym przeznaczeniem gruntów w tych terenach jest zabudowa mieszkaniowa wraz z programem usługowym. Jako użytkowanie dopuszczalne na terenach MU ustala się możliwość lokalizacji budynków mieszkaniowych bez programu usługowego, usługowych bez programu mieszkaniowego, budynków gospodarczych i garaży, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, dojazdów niewydzielonych, zatok postojowych i małych parkingów (do 8 stanowisk), zieleni nieurządzonej. Natomiast działka numer [...] zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania przestrzennego leży w terenach zieleni nieurządzonej, symbol-planu ZN. W terenach tych wprowadza się zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych. Jako -użytkowanie dopuszczalne ustala się: możliwość realizacji zieleni nieurządzonej, dojść pieszych, dojazdów nie wydzielonych w planie, ścieżek rowerowych, obiektów małej architektury, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Organ wskazał, że do obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia na budowę po dniu 1 stycznia 1995 roku, a za taki należy uznać przedmiotowy obiekt, gdyż został wybudowany w latach 2005-2006 zastosowanie znajduje art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 ustawy właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że jeżeli budowa obiektu budowlanego lub jego części jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ nie może nakazać rozbiórki takiego obiektu budowlanego lub jego części, lecz powinien dążyć do doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tokarnia wynika, iż działki nr [...], [...] położone w [...] leżą w terenach mieszkalnictwa i usług symbol planu 5MU. Podstawowym przeznaczeniem gruntów w tych terenach jest zabudowa mieszkaniowa wraz z programem usługowym. Jako użytkowanie dopuszczalne na terenach MU ustala się możliwość lokalizacji budynków mieszkaniowych bez programu usługowego, usługowych bez programu mieszkaniowego, budynków gospodarczych i garaży, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, dojazdów nie wydzielonych, zatok postojowych i małych parkingów (do 8 stanowisk), zieleni nieurządzonej. Natomiast działka numer [...] zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania przestrzennego leży w terenach zieleni nieurządzonej, symbol planu ZN. W terenach tych wprowadza się zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych. Jako użytkowanie dopuszczalne ustala się możliwość realizacji zieleni nieurządzonej, dojść pieszych, dojazdów nie wydzielonych w planie, ścieżek rowerowych, obiektów małej architektury, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane organ nadzoru zobowiązany jest do ustalenia czy prowadzona budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Jednakże biorąc pod uwagę sentencje wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 roku sygn. akt: II OSKA 1004/06 organ nadzoru budowlanego nie jest władny do samodzielnej oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym zobowiązany jest do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej dopiero po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego. W świetle powyższych przepisów oraz ustalonego stanu faktycznego niespornym jest, iż inwestor obiektu budowlanego posadowionego na działkach numer [...], [...] i [...] powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Pojecie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza sprawcę samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51". Przepis art. 52 Prawa budowlanego, jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (wyrok NSA z 11 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2059/98, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt IIOSK 1234/08). Nie ulega również wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pewnych okolicznościach nakaz decyzji, o których mowa w art. 48 i art. 51 może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. Jak wynika z ustaleń przedmiotowej sprawy inwestorem przedmiotowego obiektu posadowionego na działkach numer [...], [...] i [...] jest J. R, który jak wynika z przedstawionego aktu notarialnego jest współwłaścicielem działki numer [...]. Właścicielem działki numer [...] jest W.S., a właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa, działka jest w zarządzie trwałym Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Z akt sprawy wynika, iż Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] nie był inwestorem ani współinwestorem obiektu posadowionego na działkach numer [...], [...] i [...] w miejscowości [...] oraz nie wyrażał nikomu zgody na dysponowanie działką nr [...] w [...]. Również W. S. oświadczył, iż nie był powiadomiony o zamiarze budowy obiektu przez J. R. na działce numer [...] w [...], będącej jego własnością. W. S. oświadczył również, iż nie spisywał żadnej umowy dzierżawy z J. R. Zatem w ocenie organu nakaz wydany na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, powinien być skierowany do inwestora przedmiotowego obiektu, którym jak wynika z akt sprawy jest J. R. W dniu 21 kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał postanowienie, którym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z realizacją obiektu budowlanego posadowionego na działkach numer [...], [...] i [...] w miejscowości [...] oraz nałożył na inwestora J. R. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 października 2015 roku zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1,2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się przepisy art. 20 ust. 3 pkt 2 (w tym przypadku 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu) oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Od dnia wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust 2 i ust 3 Prawa budowlanego tj. od dnia 21 kwietnia 2015 roku do dnia dzisiejszego nie wpłynęły żadne dokumenty od inwestora przedmiotowego obiektu budowlanego. Nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy stanowi jeden z etapów legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Dopiero przedłożenie dokumentów, o których mowa w postanowieniu o wstrzymaniu robót jest traktowane jako wniosek o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49 Prawa budowlanego. Wykonanie czynności, nakazanych postanowieniem legalizacyjnym jest nie tylko uprawnieniem, lecz także obowiązkiem inwestora, godzącego się na procedurę legalizacyjną. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, tylko w przypadku spełnienia określonych warunków, skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki. Konsekwencją zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, nałożonych postanowieniem o wstrzymaniu robót, musi być wydanie decyzji, nakazującej rozbiórkę. Dodać też należy, że nieprzedstawienie przez inwestora dokumentów nie pozwala organowi nadzoru budowlanego na ustalenie, czy w konkretnym przypadku samowola budowlana kwalifikuje się do zalegalizowania, a wszelkie negatywne konsekwencje obciążają inwestora, gdyż jakiekolwiek działanie z urzędu jest tu wykluczone (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1265/12). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona art. 48 ust. 5. Termin wykonania obowiązku nałożonego na inwestora ww. postanowieniem upłynął w dniu 31 października 2015 roku, a do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] do dnia wydania niniejszej decyzji, inwestor nie doręczył kompletu wymaganych dokumentów.